שלבים תכנוניים בהשבחת קרקע לבנייה: איך קרקע הופכת לנכס נדל"ן מניב

קרקע היא אחד המשאבים הטבעיים הבודדים שלא ניתן לייצר באופן מלאכותי בכמות מסחרית, מה שמציב אותה כמשאב שערכו רק עולה עם השנים. במדינת ישראל, הגידול המתמשך באוכלוסייה, לצד המחסור החמור בקרקעות הביאו לפער חמור במיוחד בהיצע הדיור, שהסתכם בתחילת 2024 בכ- 189 אלף יחידות מגורים. הדרך היחידה של מדינת ישראל להתמודד עם פערי הביקוש וההיצע היא לקדם עוד ועוד תוכניות לבניית יח"ד, הן במתכונת של התחדשות עירונית והן במתכונת של בנייה חדשה. כלומר, המדינה יכולה לפעול לתכנון מחדש של קרקעות בייעוד למגורים ולהשבחת קרקעות חדשות לבניית מגורים. בתוך כך, משקיעים רבים בוחרים לרכוש קרקעות להשקעה, מתוך שאיפה שאלו יאושרו לבנייה וניתן יהיה לבנות עליהן נכס. כך בדיוק עובד התהליך שבמסגרתו קרקע הופכת מחלקת אדמה לנדל"ן מניב.

מהו תהליך הפשרת קרקע חקלאית וכיצד הוא עובד?

הפשרת קרקע היא תהליך שבמסגרתו מתבצע שינוי של ייעוד הקרקע מקרקע חלקאית, שלא ניתן לבנות עליה, לקרקע זמינה לבנייה, שניתן להוציא עבורה היתר לבנייה. בגדול, תהליך הפשרת קרקע מתייחס לכל התהליך התכנוני שבמסגרתו גופי תכנון מגישים ומאשרים תוכניות פיתוח המסדירות את השימוש בקרקעות בשטח מסוים באופן המסדיר את ייעודן למגורים, מסחר, מלונאות, אדריכלות, מוסדות ציבור, פארקים עירוניים ועוד. 

לכן, קרקע מופשרת לבניה היא קרקע שהגורם המתכנן השלים עבורה את כל התהליך התכנוני ואישר עבורה תוכנית שמכוחה ניתן להוציא היתר לבנייה. כתוצאה מתהליך ההפשרה עולה שווי הקרקע בהתאם למידת הודאות שהתוכנית תאושר והקרקע תהפוך לזמינה לבנייה.

השלבים בהפשרת קרקע לבנייה

בגדול, תהליך הפשרה והשבחה של קרקע כולל שלושה חלקים עיקריים:

1. אישור תוכנית מתאר – הכללת הקרקע במסגרת תוכנית כללית וקביעת ההוראות לקידומה
2. אישור תוכנית מפורטת – אישור ייעוד הקרקע וזכויות בנייה בה והפיכתה לזמינה לבנייה
3. תכנון ואישור תוכנית בינוי – הכנת תוכנית אדריכלית והנדסית לצורך הוצאת היתר לבנייה ולמימוש ייעוד הקרקע

תהליך התכנון הקלאסי מבוצע על ידי וועדות תכנון ברמה המקומית והמחוזית והוא כולל את הטיפול בתוכנית המתאר והטיפול בתוכנית מפורטת. יחד עם זאת, ייתכנו מצבים שבהם הגורם המתכנן את התוכנית יהיה גוף ממשלתי כמו הותמ"ל או "דירה להשכיר" ובהתאם, שלבי התוכנית יתקצרו באופן משמעותי וקצב קידום התוכנית יהיה מהיר יותר.

כל אחד מהחלקים בשלב התכנון נועד לאפשר מיצוי יעיל של הקרקע בהתאם לדירקטיבה התכנונית המוגדרת בתוכניות המנחות (תוכנית ברמה המחוזית והארצית), תוך התחשבות בזכויות בעלי הקרקע ומתן משקל לאינטרסים הציבוריים בכללותם. לכן, כל אחד מהחלקים בשלב התכנון כולל שלבים רבים כדלקמן:

1. הכנה ואישור תוכנית מתאר

החלק הראשון בכל תהליך לייעוד קרקע לבנייה מתייחס להכנה, הפקדה ואישור תוכנית מתאר. תהליך זה הוא המורכב ביותר מכל שלבי הפשרת הקרקע מכיוון שהוא דורש תכנון מקיף של כלל התנאים והתשתיות הנחוצות לתמיכה במבנים החדשים שיקומו כתוצאה מאישור התוכנית, לרבות מבנים ציבוריים, פארקים עירוניים, תשתיות תחבורה, מרכזים מסחריים ועוד. בנוסף, כל תוכנית מתאר חייבת להתבסס על תוכניות קודמות שאושרו ברמה המחוזית (תמ"מ) וברמה הארצית (תמ"א) ולהתחשב בעקרונות הפיתוח של כלל המחוז.

משום כך, תהליך ההכנה והאישור של תוכנית מתאר הוא החלק הארוך ביותר והוא חייב לכלול את השלבים הבאים: 
בדיקת היתכנות ראשונית – לפני שמתחילים לעבוד על מתחם על הגורם המתכנן לגבש תוכנית כללית להקמתם של נכסי הנדל"ן המבוקשים (למשל 3,500 יח"ד ו- 12,000 מ"ר שטחי מסחר) ולקבוע את גבולות המתחם (קו כחול). לאחר מכן, תבוצע בדיקה ראשונית הכוללת בחינה של זכויות בעלות על הקרקע או זכויות חכירה שלה, איתור של תשתיות קיימות ומגבלות פיזיות שעלולות להפריע למימוש תוכנית ומיפוי עכבות וחסמים פוטנציאליים שעלולים לצוץ מצד גורמים אחרים המעורבים בתהליך התכנון.

הכנת תוכנית מתאר – לאחר מיפוי הצרכים יחל גוף התכנון בתהליך גיבוש הוראות תכנוניות המתאימות למדיניות התכנון הארצית והמחוזית. שלב זה יכלול גם מיפוי פרטני של הגושים והחלקות הנכללות בהוראות התוכנית באופן מלא או חלקי, אפיון ייעודי הקרקע עבור כל חלקה ועריכת נספחי תשתיות הרלוונטיים לביצוע התוכנית והמתנים את מימושה, כגון: נספחי תחבורה, ניקוז, נוף, סביבה ועוד.

הפקדת התוכנית – ברגע שהסתיימה העבודה על התוכנית היא מוגשת לוועדה המקומית שמתוקף תפקידה נדרשת לדון בהוראות תוכניות המתאר בשטחה בכדי לוודא התאמתן ליעדי הפיתוח של הרשות המקומית ולהכינן לאישור בוועדה המחוזית.

אישור הוועדה המקומית – לאחר דיון בהוראות התוכנית והטמעת תיקונים נדרשים תאשר הוועדה המקומית את תוכנית המתאר ותתן למעשה תוקף רשמי לנכונות הרשות המקומית לקדם את תהליך ההפשרה.

הפקדה בוועדה המחוזית – תוכנית המתאר שאושרה בוועדה המקומית מוגשת לוועדה המחוזית שצפויה להתכנס לדיון בהקשרה, במטרה לבחון את עמידתה בהוראות התכנון המחוזיות והארציות ואת תמיכתה ביעדי הפיתוח המחוזיים.

טיפול בהתנגדויות – עם הפקדת התוכנית בוועדה המחוזית נפתח חלון זמנים של כ- 60 ימים שבמסגרתו מקבלת הוועדה המחוזית התנגדויות מצד בעלי העניין להוראות התוכנית או לשטח עליו היא חלה. אלו, יכולים להיות בעלי הקרקע, גופים ממשלתיים, חברות פרטיות וציבוריות, ארגוני איכות הסביבה ובעלי עניין נוספים.

אישור תוכנית המתאר – זהו השלב האחרון בתהליך הטיפול בתוכנית המתאר במסגרתו מתכנסת הוועדה המחוזית לצורך דיון בהוראות התוכנית לאחר בחינת ההתנגדויות שהוגשו בשלב הקודם. הוועדה המחוזית תבקש לערוך התאמות בתוכנית המתאר באופן שיספק מענה לדרישותיה ולאחר מכן, תאשר את התוכנית באופן סופי.

חשוב לציין שגם תוכנית מתאר שאושרה יכולה לעבור שינויים בעתיד. עצם אישור תוכנית המתאר מבטא את שאיפותיה של הרשות המקומית והוועדה המחוזית ביחס לפיתוח הקרקע ולהפשרתה, אך למעשה עדיין איננו מבטיח את קבועי הזמן לפיתוח הקרקע.לכן, לאחר השלמת תהליך הטיפול בתוכנית המתאר עוברת הרשות המקומית, כגוף המתכנן את התוכנית לטיפול בתוכנית המפורטת, הדורשת תכנון מעמיק תוך התחשבות בגורמים רבים. תוכנית זו, כשמה כן היא, מפרטת את האופן שבו יסודר המתחם שנכלל בגבולות התוכנית ומתוקפה גם יוגדרו זכויות בעלי הקרקע.

2. הכנה ואישור תוכנית מפורטת

לאחר אישור תוכנית המתאר בוועדה המחוזית, ניתן להתחיל לתכנן בפירוט את המתחם המיועד. חלק זה בתהליך התכנון כולל את חלוקת הקרקע למגרשים, הגדרת זכויות הבנייה בכל מגרש וביצוע פרצלציה – סידור מחדש של זכויות הבעלות על הקרקע. כלומר, התוכנית המפורטת כוללת פירוט של זכויות הבניה על הקרקע ואת תיאור המבנים שניתן לבנות בכל מגרש.

באופן כללי, מתחם שנמצא בשלבים של תוכנית מפורטת הוא מתחם שישנה סבירות גבוהה כי יהפוך זמין לבנייה בטווח זמן של כמה שנים, כל עוד תהליך התכנון יקודם בסדר עדיפות גבוה. משום כך, בשלב זה חובה על התהליך להתייחס לשיקולים של כלל בעלי הקרקע וגורמים בעלי עניין אחרים בתוכנית ולוודא מיצוי מיטבי של הקרקע. תהליך ההכנה והאישור של תוכנית מפורטת הוא החלק האחרון, אך החשוב ביותר בתהליך עליית הערך של קרקע, והוא כולל את השלבים הבאים: 

הכנת מסמכי התוכנית המפורטת – השלב הראשון בחלק זה כולל יצירה של תשריט מתחם על ידי מהנדסי העירייה ואדריכלי ערים, במטרה לפרט כיצד יראה המתחם שיאושר לבנייה. לכן, תשריט הבינוי מחלק את שטח התוכנית למגרשים לפי ייעודי הקרקע שאושרו בתוכנית המתאר, תוך התחשבות בצרכי ציבור ותשתיות נדרשות בתחומי הבינוי, הניקוז, הנוף ועוד. במקביל להקצאת המגרשים מבוצע גם תהליך איחוד וחלוקה (פרצלציה) על ידי שמאי מטעם הרשות המקומית שמסדיר מדחש את זכויות הבעלות על הקרקע בהתאם למגרשים שהוגדרו ומפורסם לציבור במסגרת טבלאות איחוד וחלוקה (טבלאות איזון).

הפקדת התוכנית בוועדה המקומית – לאחר השלמתה, התוכנית מוגשת לוועדה המקומית שאמונה על בדיקת עמידתה בתנאי הסף שהוגדרו בתוכנית המתאר. בסמכות הוועדה המקומית להחליט בשלב זה על הפקדת התוכנית בוועדת המחוזית, דחיית התוכנית המפורטת לחלוטין או על מתן הנחיות לביצוע תיקונים בתוכנית המפורטת המוצעת. משום כך, שלב זה הינו קריטי במיוחד ויכול לקחת זמן עד לגיבוש תוכנית שניתן להמליצה להפקדה.

אישור התוכנית בוועדה המקומית – לאחר השלמת שלב הטמעת התיקונים בתוכנית המפורטת, תאשר אותה הוועדה המקומית ותמליץ על הפקדתה בוועדה המחוזית.

הפקדת התוכנית בוועדה המחוזית – ברגע שאושרה התוכנית המפורטת בוועדה המקומית, היא מוגשת לדיון בוועדה המחוזית, שבאחריותה לבדוק את עמידת התוכנית בהוראות התכנון המחוזיות והארציות ולפרסמה לציבור לצורך קבלת התנגדויות והערות, שבד"כ מתייחסות לאופן מיצוי הקרקע או ערעור על תהליך האיחוד והחלוקה ותוצאותיו.

טיפול בהתנגדויות – לאחר קבלת התנגדויות לתוכנית המפורטת מהציבור ומבעלי הקרקע תתכנס הוועדה המחוזית לדיון במטרה לספק מענה להתנגדויות שהוגשו ולהנחות את הוועדה המקומית לבצע שינויים והתאמות בתוכנית או בתהליך האיחוד והחלוקה. ייתכן אף מצב שהוועדה המחוזית תבקש לבצע מחדש את תהליך האיחוד והחלוקה. 

אישור התוכנית המפורטת ומתן תוקף – לאחר שיבוצעו התיקונים הנדרשים בתוכנית המפורטת היא תאושר באופן סופי על ידי הוועדה המחוזית ותפורסם למתן תוקף – מה שיהפוך אותה לקרקע זמינה לבנייה.

המפתח למיקסום שווי הקרקע טמון ביכולת לדרוש מגרש הקצאה איכותי. אם ניקח לדוגמה שני בעלי קרקע שמחזיקים באותם זכויות בנייה בדיוק ההבדל העיקרי בין שווי הנכס שלהם יהיה המגרש שבו הם יקבלו את זכויות הבנייה לאחר תהליך הפרצלציה. למשל, אחד מהם יקבל זכויות במגרש הממוקם בעורף התוכנית, לצד כביש ראשי בעוד השני יקבל זכויות במגרש הממוקם בחזית השכונה ועם מרפסת לפארק העירוני וגישה מהירה לתחבורה הציבורית. כמובן שיש לכך השפעה על שווי הקרקע. לכן, כדי להבטיח השפעה מירבית על התכנון המפורט ותהליך הפרצלציה מומלץ כי בעלי הקרקע יתאגדו בהסכם שיתוף – מה שיאפשר איחוד אינטרסים והשפעה גוברת אל מול הגופים המתכננים.

3. תכנון ויישום תוכנית בינוי (מימוש הקרקע)

לאחר אישור התוכנית המפורטת למעשה הושלם תהליך ההפשרה והקרקע מוגדרת כזמינה לבנייה. בחלק זה ניתן להגיש בקשה להוצאה של היתר בנייה אולם, על מנת לקבל את ההיתר יש להגיש תוכניות בנייה רלוונטיות. 

לצורך שלב היישום (מימוש הזכויות בקרקע) יש לבצע את השלבים הבאים:

• בחירת יזם (עדיף בתהליך שקוף ומסודר של מכרז יזמים)
• מתן אפשרות לביצוע עסקאות קומבינציה
• הכנת תוכניות עבודה, תוכנית אדריכלית ומפרט בנייה
• התקשרות עם קבלן מבצע
• הגשת בקשה להיתר בנייה בהתאם לתוכנית
• ביצוע הבנייה בהתאם לתוכנית שבגינה התקבל היתר
  
  

שווי הנדל"ן שייבנה על הקרקע מושפע בעיקרו מתהליך התכנון והיישום של תוכנית הבינוי. לאחר אישור התוכנית המפורטת על בעלי הקרקע במגרש להתאגד לצורך בחירת יזם, הכנת תוכנית בינוי ובחירת קבלן מבצע. לכל שלב בתהליך זה יש השפעה מכרעת על סטנדרט הבנייה, אופי המבנה, מיצוי יעיל של משאבים, קביעת עלויות הבנייה והגדרת יחס הקומבינציה. לכן, בעלי קרקע שמלכתחילה מאוגדים בהסכם שיתוף מבטיחים לעצמם הליך מהיר ושקוף שמאפשר את האצת תהליך התכנון ואת מקסום סטנדרט הבנייה וזכויות בעלי הקרקע. התוצאה: מיקסום ערך הנדל"ן שעתיד להיבנות והתמורה הפוטנציאלית ממנו.

כיצד היכרות עם שלבי התכנון בהפשרת קרקעות מאפשרת לבצע השקעה חכמה?

ככל ששלבי התכנון מתקדמים, כך גוברת הוודאות כי הקרקע המיועדת תקבל את האישור המיוחל ותהפוך מקרקע חקלאית לקרקע זמינה לבנייה. לכן, נהוג לכנות את תהליך עליית הערך של הקרקע כתוצאה מהתקדמות השלבים התכנוניים "השבחת קרקע". המונח מתייחס למעשה להשקעה בקרקע בשלבים מקודמים מתוך ציפייה שתוכנית תאושר וניתן יהיה למכור את הקרקע בתשואה נאה או לחלופין, לייצר נדל"ן מניב בעלות נמוכה משמעותית משווי הנדל"ן בשוק. כלומר, היכרות עם שלבי התכנון בהפשרת קרקעות מאפשרת לבצע השקעה חכמה ומבוססת ערך. כדברי וורן באפט: "מחיר הוא מה שאתה משלם, ערך הוא מה שאתה מקבל." תהליך ההשבחה דורש אומנם השקעה, אך עם היכרות אמיתית עם תהליך הפשרת הקרקע ובחירה מושכלת של מתחמים אסטרטגיים ניתן לבצע אותה בביטחון ולהשיג את יעדי ההשקעה בראש שקט.